摘    要：
全域旅游作為供給側結構性改革和“互聯網+”理念引領之下旅游業轉型日益明晰的目標, 正由一般概念與理論探討向具體實踐邁進, 由過往旅游實踐隱含要素演變成不斷開展的實踐模式。全域旅游實踐中, 旅游關系在悄然發生深刻變動, 旅游秩序將面臨重構。盡管我國頒行了《旅游法》, 然而調整變動著的旅游關系與旅游秩序的規范側重于國家政策, 與全域旅游相適應的法治保障未予到位。在任何改革都必須于法有據的今天, 法律規范效力高于任何其他規范, 法治是全域旅游實踐發展的有力保障。具體來說, 坐實旅游綜合協調機制是全域旅游法治保障之基石;旅游政策法律化是全域旅游法治保障之核心;創新旅游市場監管機制是全域旅游法治保障之關鍵。

作者簡介：湯靜, 女, 湖南師范大學旅游學院副教授, 碩士研究生導師, 主要研究方向:旅游法。;

收稿日期：2017-04-25

The Legal Guarantee for Global Tourism
TANG Jing
College of Tourism of Hunan Normal University
Abstract：
The goal of global tourism as a supply-side structural reform and the concept of “Internet + ”under the leadership of the tourism industry is being explored by the general concept and theory to concrete practice, and the implicit elements of tourism practice have evolved into continuous practice mode. In the global tourism practice, the tourism relationship is quietly changing, and the tourism order will face the recon-struction. Although China has promulgated the “Tourism Law”, but to adjust the changes in tourism and tourism order norms focus on national policy, and the global tourism to adapt to the rule of law protection is not in place. In any reform must be lawful today, the legal norms of effectiveness than any other norms, the rule of law is a strong guarantee for the development of global tourism practice. In particular, the comprehen-sive coordination mechanism of tourism is the cornerstone of the global tourism rule of legal guarantee; the legalization of tourism policy is the core of the global tourism legal protection; innovation tourism market supervision mechanism is the key to the protection of the whole tourism law.

Received： 2017-04-25

全域旅游作為供給側結構性改革和“互聯網+”理念引領之下旅游業轉型日益明晰的目標, 正由一般概念與理論探討向社會實踐邁進, 由過往旅游實踐隱含要素演變成不斷開展的實踐模式。全域旅游是旅游業由過去的觀光向觀光、休閑、度假全面轉型, 是以景區為空間形態構架的“小旅游”向以古老街區、旅游度假區、鄉村旅游點、特色民宿等型構的旅游綜合體為空間構架的“大旅游”升級。旅游業的全面轉型升級本質上看是新興旅游關系的形成和旅游秩序的重構, 現行以《旅游法》為主體的旅游法制體系難以有效規范和充分保障旅游秩序和旅游關系的重構, 近年來國家和地方出臺了系列的政策規范全域旅游發展。政策的因地制宜和應時而作的特點很難為旅游業提供穩定的、可持續的行為預測指引, 具有行為預測和利益平衡功能的法律才能切實有效保障全域旅游實踐的發展。

一、坐實地方旅游綜合協調機制:全域旅游法治保障之基石
全域旅游作為發展新模式, 不僅是旅游業形態與功能的變化, 而且是旅游業結構和動力機制上的變革, 是一種“在自身成長的直接驅動和外部環境發生顯著變化的間接策動下”的全面轉型升級, 過往政府單一職能部門主導旅游業發展的模式必然受到沖擊, 政府協調功能發揮是否充分與全面直接關系到全域旅游發展方向與成敗[1]。坐實《旅游法》確定的旅游綜合協調機制是全域旅游法治保障之基石。

全域旅游首先是模式的全面轉型, 是由小旅游到中旅游再到大旅游的轉型, 為倡導和推行此種新發展模式, 國家旅游局專門部署了全域旅游示范區、縣創建工作。隨著全域旅游創建示范工作的推進和國家相關規范性文件的出臺, 地域整體、要素整合、參與整齊、信息整編等外在表征成為業界對全域旅游基本特征的的概析[2]。全域旅游的這些基本特征所呈現的外在形態要得以實現, 均需要政府的協調與整合。地域整體離不開政府對本地域范圍內的不同自然旅游資源和地域旅游吸引物進行統籌規劃, 要素整合內含了對特定旅游目的地的自然旅游資源、人文旅游資源、社會旅游資源及其他相關工農業資源的合理有效配置。在我國現行憲政框架和法律體系下, 上述不同旅游資源的管理權或監管權分別屬于政府的不同部門, 條塊分割是現行旅游資源行政管理的突出制度特征。部門利益的驅動使得任何一個部門都難以擔當整合這些資源的職責, 只有統領這些不同部門的政府方有能力擔當此任[3]。參與整齊則要求旅游經營者、旅游地居民、旅游者均一體作為旅游新業態的參與者, 這就需要全面協調旅游者與旅游經營者的關系, 平衡旅游者與旅游地居民之間的利益, 綜合考量中小旅游經營者與大型旅游集團的發展, 這些也只有政府的整體規劃而非某一部門的單一旅游規劃方可涵蓋的。旅游信息整編是對旅游各類信息的匯總與編制, 這需要構建包含旅游經營者誠信經營、旅游者文明旅游、旅游地居民誠實守信在內的信息共享機制, 這一共享機制既要有旅游業本身的信息, 也涉及到業界以外的各類信息, 只有政府而非政府部門擔當此責, 才能使信息的編輯、對接和公開形成有機整體。

全域旅游之業態變化本質上是一種形態的轉變, 而新的形態蘊含著新的功能。全域旅游也必然引發旅游業其功能由傳統的單一經濟功能向經濟、環境、社會文化等多功能轉變。全域旅游模式主導下的旅游業作為現代服務業的重要組成部分, 它核心的經濟功能盡管不會改變, 但權重會下降, 而旅游業的環境考量和社會文化功能日益突出。旅游生態保護、旅游環境影響評估與旅游者關愛旅游目的地的生態發展成為旅游業不可忽視的方面。全域旅游發展模式下的旅游業文化傳承功能更加突出, 旅游者不僅要領略旅游目的地獨特的自然風光, 還要體驗旅游目的地建筑物與文物的歷史傳承及旅游目的地居民的生活習慣、行為方式和風土人情所承載的文化取向。旅游業的環境與社會文化功能整體上與經濟功能有一致性, 但承載經濟功能和承載環境與社會文化功能的保護與利用在經濟利益上有時候也是沖突的, 且這種沖突是一種利益沖突。對于利益沖突, 政府某一職能部門的協調力度往往是不夠的, 只有政府的協調才可能奏效。

全域旅游更是一種旅游業結構的變化。一方面, 旅游業內在組成部分之間的核心要素及其聯系方式發生變化, 促使大型旅游集團的形成;另一方面, 旅游業與其他行業的融合又會促成跨界融合的產業集團和產業聯盟的形成。大型旅游企業集團的形成可能對現行中小型旅游企業構成巨大沖擊, 而保障旅游業中的中小經營者的合理數量與規模, 既有利于擴大就業, 又有利于維護適度的旅游市場競爭秩序, 這需要政府從宏觀上規劃旅游業的合理結構?？缃缛诤系穆糜萎a業集團和產業聯盟本質上是旅游業與工業、農業、商業、房地產業、手工業等產業的融通與融合, 是對整個國民經濟產業結構的調整, 是借旅游業來提升上述產業的附加值, 籍產業融合推動旅游業和這些產業的共同發展, 也就是通常意義上說的“旅游業+”。而旅游業到底如何加其他產業也并非單一旅游職能管理部門和其他產業職能管理部門所能做到的, 只有統管上述所有職能部門的政府才能有效促成“旅游+”實現。

全域旅游發展動力則來自于市場化和供給側結構性改革。市場化改革的根本要求是:“加快政府職能轉變, 進一步簡政放權, 使市場在資源配置中起決定性作用。加快推進旅游領域政企分開、政事分開, 切實發揮各類旅游行業協會作用, 鼓勵中介組織發展?！盵4]這本質上是對過往“政府主導”旅游業模式的自我革命, 遠非某一個政府職能部門所能做到的, 現行條塊分割行政管理體制下的任何一個部門職能的調整與配置須臾離不開政府自身。事實上, 在旅游業發展不同階段, 政府職能是不同的:在啟動階段, 政府主要起先驅或催化劑作用;在發展階段, 政府主要職能是規制與服務;在成熟階段, 政府主要職能則是協調與中介, 全域旅游作為旅游業發展相對成熟階段的新模式, 政府協調職能尤為突出。同時, 過往旅游業發展中, 產品的市場化有一定程度的發育, 而由資本、勞動力、土地、企業、技術、信息等構成的生產要素市場化發育程度很不夠, 全域旅游所帶動的旅游業全面轉型一定程度上依賴這些要素的市場化。旅游產品市場發育到一定程度之后, 其自身的成長和我國經濟發展中“市場在資源配置中起決定性作用”的全面深化改革要求必然推動旅游要素市場的發育[5]。旅游要素市場的發育遠非產品市場發育簡單, 其培育與推動需要政府不同職能部門的合作, 如土地資源要素在推動旅游業發展的作用就是國土資源部、住建部和國家旅游局三家聯合推動的[6]。供給側結構性改革則要求旅游業適應消費結構升級和產業結構升級的要求, 改善旅游產品供給, 根本改變旅游業需求推動型產業的格局。旅游供給本質上看是一個內含私人產品、純公共產品和準公共產品的混合體, 供給側結構性改革首先就要改善政府對旅游公共產品的供給[7]。具體來說就是要“加強旅游基礎設施建設、旅游公共服務和旅游形象的推廣”以及旅游公共信息和咨詢平臺的構建, 這也是某一政府職能部門所不能勝任的, 需要政府協調不同職能部門來共同完成[8]。同時, 供給側結構性改革也要求徹底改變過往將一些優質旅游景區以極低價格承包給旅游經營者的粗放式發展方式, 引導優質資金和富有社會責任心的旅游經營者開發旅游資源, 提高旅游供給質量和效率。對優質資金的引導本質上也是對旅游要素市場的培育, 前期離不開政府的整體政策引導, 后前需要法律保障以形成良好要素市場秩序。

現實中, 全域旅游正促進跨區域旅游協作的發展。旅游資源盡管具有一定的地域性和行業的條塊分割特征, 但在全域旅游實踐發展過程中, 市場化的引導必然促使旅游業的發展突破地域性和條塊分割, 形成大區域和大領域格局?？鐓^域的旅游格局需要不同區域的政府之間的協作, 《京津冀旅游合作協議》就是這種跨區域協作的典范。表面上看, 合作協議是由京津冀旅游部門之間簽訂的, 實際上真正主導旅游合作的是京津冀協作發展戰略, 旅游合作協議只不過是協作發展戰略框架的一部分, 而主導三地發展戰略的則是三地人民政府[9]?？梢? 《京津冀旅游合作協議》形式上是旅游部門簽署, 實際則是政府綜合協調的結果。

全域旅游導引下的旅游業形態、功能變化和結構與動力機制的變革所引發的是旅游與工業、農業、商業和文化等事業的協調發展, 是旅游市場各要素的完善和培育, 是跨區域跨行業的旅游規劃和建設, 是旅游公共產品供給的改善, 等等。這一些都遠非政府的某一職能部門所能承擔的, 需要政府的協調或引領。正是旅游業發展這一客觀現實, 2013年《中華人民共和國旅游法》頒行時, 確立了對旅游業發展進行綜合協調的旅游綜合協調機制, 不過該法只明確了國家層面構建這一機制的具體要求, 而對縣級以上地方政府只是明確了加強對旅游工作的組織和領導要求, 并賦予其統籌協調職能, 對如何構建地方旅游綜合協調機制及其內容則賦予地方政府相當大的自由裁量權。正是地方政府擁有構建旅游綜合協調機制自由裁量權, 地方旅游綜合協調機制構建并不十分理想。典型的例證有山東省的相關實踐———2015年9月, 山東省人大常委會執法組對全省貫徹《旅游法》和山東旅游條例的檢查報告中指出:“山東旅游發展綜合協調機制矛盾凸顯, 目前各地實行的旅游工作聯席會議或旅游產業發展領導小組等議事協調機構, 并不具有實際管理職能, 發揮作用并不夠力?！?br />
旅游綜合協調機制構建的欠理想使得一些地方旅游業轉型中的諸多問題并未得到有效解決。盡管當前有關地方政府綜合協調機制不完善, 對旅游業發展所帶來的問題缺乏必要的實證研究, 但國務院2014年12月頒發的《關于促進旅游業改革發展的若干意見》依然強調“使市場在資源配置中起決定性作用”、“在城鄉規劃中要統籌考慮國民休閑度假需求”、“加強規劃引導, 提高組織化程度, 規范鄉村旅游開發建設, 保持傳統鄉村風貌”、“規劃引導各類景區加強老年旅游服務設施建設”等問題, 一定程度上意味著過往地方政府在旅游業轉型過程中行使規劃等方面的綜合協調職能依然不夠, 未充分發揮政府的綜合協調職能。國家旅游局局長李金早在第二屆全國全域旅游推進會上針對當前問題提出的要防止“換牌子不換體制、換機構不換機制”, 實際上是有感旅游綜合協調機制在地方運行不暢而發。全域旅游實踐的全面推行與持續發展使上述諸問題會更加突出, 當前至少在一段時期內政府的綜合協調職能是轉型發展的根本保障。綜合協調機制在旅游業轉型發展中的價值與作用也被旅游行政管理部門充分認識到, 其在全域旅游示范區創建的驗收標準中占有相當的權重, 法律視角看, 坐實旅游綜合協調機制是旅游業轉型發展法治保障之基石[10]。

二、旅游政策法律化:全域旅游法治保障之核心
旅游業由觀光向觀光、休閑、度假全面轉型升級, 為旅游業發展帶來了新的戰略機遇期。為把握戰略機遇期, 推動旅游業高效快速發展, 國家和地方都出臺了一系列的規范性文件, 以指引和保障全域旅游發展?？陀^地說, 在國家政策引導下, 旅游業轉型升級有序推進, 然政策所規范和保障的旅游市場秩序和旅游關系要獲得穩定的、持續的發展動力, 離不開必要的法治保障, 將經過實踐檢驗符合全域旅游實踐發展的政策規范上升為法律規范, 是保障旅游業轉型發展的核心法制要求。

全域旅游作為旅游業轉型的新模式盡管是近年之事, 但其作為轉型的新樣態早已開始, 且賡續發展。與全域旅游關聯的政策發端于旅游業現代轉型之初, 2009年為應對全球性金融危機和優化經濟結構, 國務院頒布了《關于加快旅游業發展的意見》, 明確提出了“加強統籌協調, 轉變發展方式, 提升發展質量, 把旅游業培育成為國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業?！盵11]為旅游業轉型發展明確了目標。2014年為促進旅游業轉變發展方式, 國務院進一步出臺了《關于促進旅游業改革發展的若干意見》, 確立了旅游業發展的基本方式:“以轉型升級、提質增效為主線, 推動旅游產品向觀光、休閑、度假并重轉變, 滿足多樣化、多層次的旅游消費需求;推動旅游開發向集約型轉變, 更加注重資源能源節約和生態環境保護, 更加注重文化傳承創新, 實現可持續發展;推動旅游服務向優質服務轉變, 實現標準化和個性化服務的有機統一?！彪S后, 為具體落實國務院文件精神, 國務院辦公廳分別于2015年和2016年出臺了《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》、《國務院辦公廳關于旅游市場監管的通知》;而國土資源部聯合住房與城鄉建設部及國家旅游局還發布了《關于旅游業發展用地政策的意見》。國家層面的這些政策從旅游業發展定位、發展方式轉變、旅游業轉型的相關保障等方面為旅游業邁向全域旅游實踐發展提供了政策支持。經濟社會發展中出現旅游業轉型時, 國務院及其相關職能部門在轉型的旅游關系尚不穩定和實踐信息尚不充分的情況下, 基于憲法和組織法對行政機關職權的宏觀規定, 依政策規制和引導旅游業轉型是能動作為、勇于擔當之舉, 有助于旅游業轉型時的市場秩序的基本穩定。

政策是行政機關基于國家和社會發展特定時期和特定條件下所面臨的特定任務而制定的, 在很大程度上是行政落實政治任務之舉, 通常會隨著特定時期任務和目標的變化而變化, 有時也會在特定條件發生變化后做出調整和改變。因而政策通常具有階段性和靈活性。具有很強的階段性和不穩定性的政策難以為轉型的旅游業中各類主體提供持續、穩定的行為預期。同時受政策自身制定的目標和條件的限制, 現實生活中人們通常覺得政策朝令夕改, 這極有可能影響公民對政策的信任度, 進而影響政策功能的發揮?！罢咧贫〞r信息獲取不足、經濟分析缺乏、利益保護的簡單化處理等是導致類似公共政策出現意外后果的主要原因?！盵12]針對我國旅游業轉型演生而來的全域旅游政策, 是國家供給側結構性改革面臨的特定任務和“互聯網+”的特定時代而制定的, 其階段性和靈活性較為明顯, 甚至有些政策還帶有一定的試驗性, 如果不將階段性和試驗性政策中取得的成功經驗及時上升到法律規范, 旅游業轉型就不能獲得確定性。要促進旅游秩序的穩定和旅游業有序轉型需要具有預測和強制功能的法律來支撐。在“任何改革都必須于法有據”, 法律規范效力高于任何其他規范的當下更是如此。

同時, 全域旅游實踐發展中的要素整合要求和參與主體多元化本質必然會引發相關主體利益的變化, 由此可能會引發旅游關系的變化, 旅游關系的變遷不僅直接挑戰原有的旅游法律規范, 使旅游主體在某種特定情況下可能面臨某些不合法但又符合新政策的行為尷尬。也可能使某些糾紛缺乏應有的法律規制, 使司法裁判面臨艱難選擇, 尤其是當前推行立案登記制后, 這種情況出現頻率會更高。只有旅游政策合法化, 可行的政策上升為法律, 或修改不符合旅游業發展的法律, 此種情況才可以緩解。

更為主要的是, 從理念視角看, 我國目前的旅游政策是建立在國家控制經濟和管制旅游的傳統基礎上, 在一定程度上體現的是旅游業發展的政府主導, 政府基于自身職能甚至可能是基于自身利益需要而制定的, “其在實質上外化為國家行政權優于國民個人權利的觀念”, 這容易給人留下政策考慮公民個人利益不充分和正當性價值彰顯不夠的印象, 而彰顯正義和充分保障個人權利的法律有助于緩和甚至消減此種印象[13]。

最后, 從國際社會的有關經驗來看, 社會轉型比較成功的國家往往也是通過立法來引導社會轉型, 也即行政機關為應對社會轉型現實需要出臺一些政策和舉措, 隨后立法機關將相應政策轉化為法案, 通過法案規引社會轉型。美國羅斯福新政就是這樣的典型, 美國在羅斯福新政時通過制定一系列法令推動政策的執行, 進而使國家穩定有序轉型, “作為政策的決定及其執行的行政過程, 圍繞美國政策, 形成了一個法定體系?！盵14]我國全域旅游戰略部署引領下的旅游業全面轉型升級完全可以借鑒這一經驗, 在政策出臺后經過一段時期的實踐和探索, 并對各種典型、各種經驗進行比較研究, 全面權衡利弊后, 將可行的政策規范上升為法律。

將經過實踐檢驗有效的行為規范和旅游關系上升為法律, 政策法律化是我國轉型旅游業穩定發展的可靠保障, 那么政策又怎么法律化呢?首先, 修改相應的法律。我國全域旅游實踐發展首要的要求是加快旅游業政企分開、政事分開, 這必然要沖擊過去的旅游業市場準入制度和打破行業地區壁壘, 需要對現行的旅游行業行政審批制度進行清理, 修改限制市場主體準入的規范。當然, 不適應全域旅游發展的法律規范遠不止這一些, 還需要相關職能部門和地方政府全面清理旅游法律法規, 對不符合全域旅游發展要求的、也不符合旅游業發展基本規律的規范進行全面清理, 對旅游法律規范體系中相互矛盾和沖突的規范予以完善。其次, 對全域旅游實踐發展未被法律規制的新型旅游關系進行規范?，F行旅游政策中規定了很多新型旅游關系, 這些新型旅游關系中的某些行為和現象為全域旅游實踐發展所必需, 對其進行法律規制有助于形成新的旅游秩序, 進而保障旅游業的健康轉型。如現行政策中的政府購買旅游公共服務、景區門票預約制度、旅游業用地等政策就需要上升為相應的法律規范。再次, 完善行政解釋。全國人民代表大會賦予了行政機關在執法過程中一定的法律解釋權, 行政機關對行政執法過程中的法律適應問題可以做出一定的解釋。對全域旅游實踐發展, 某些有法律原則規定但缺乏明確法律操作準則的政策就可以通過行政解釋來達到與法律的對接。如我國多數旅游政策都規定了鄉村旅游、休閑度假旅游、研學旅游、老年旅游的規劃問題, 而我國現行的《城鄉規劃法》對上述規劃缺乏明確規定, 但它對城鄉規劃的內容作了原則規范。這樣, 籍由行政對法律的擴充解釋就可將上述規劃納入到城鄉發展規劃之中, 進而借法律保障各類旅游規劃的實現。最后, 盡快制定各類旅游標準。一般來說, 標準本質上屬于行業規范和操作準則稱不上法律, 但旅游主體訂立旅游契約時可將標準納入合同中作為明確雙方權利義務的條款, 這時標準借“準法律”達到了規范旅游行為的效果?，F行旅游政策中規定的“國際國內旅游服務標準”、“旅游企業數字化標準”、“景區數字化標準”等目前還尚未出臺, 應盡快制定。

三、創新旅游市場監管機制:全域旅游法治保障之關鍵
旅游政策法律化只是為全域旅游實踐發展確立了法治保障之“法”, 而要真正實現全域旅游法治保障之“治”, 根本在于使法律化的政策與合法的政策得以全面實施, 關鍵點在于加強旅游市場的監管, 保障旅游法律法規得以全面有效實施。

全域旅游是在國家放寬市場準入背景下展開的, 準入的“放”的必然要求強化對旅游市場的合力“管”[15]。從政府視角看, 全域旅游導引的旅游業轉型是隨著“簡政放權、放管結合”的法治政府建設推進而拓展。取消行政審批是當前法治政府建設的重要舉措, 凡與當事人相關的行政審批一律歸入行政許可的審批制度改革必然沖擊著旅游業的市場準入?！捌瞥龑β眯猩缈缡≡O立分社、設門市部的政策限制”之類的放寬市場準入是行政審批制度改革在旅游業的具體體現, 旅游業行業和地區壁壘的打破將成為市場準入的新動向。這意味著跨地區、跨行業的旅游經營者將成為常態, 旅游主體多元化和旅游業態多樣化也將成為一種趨勢。多元化的市場主體中, 追逐自我利益的動機良莠不齊、守法經營的動力也不一樣;多樣化的旅游業態也會使一些旅游行為難以找到明確的遵循規范, 法律規范不清晰地帶往往成為經營者不顧公共利益而謀取自我利益的空間, 由是追求公共利益的市場監管機制成了保障旅游經營者合法經營的制度設計。正是這樣, 李克強總理特別強調經濟社會發展的事后事中監管“在大量減少審批后, 政府要更多轉為事中事后監管?！盵16]

全域旅游實踐發展中的法律實施更多地依賴于監管機制的有效?！胺傻纳υ谟趯嵤盵17], “法的實施是實現立法者的目的、實現法律的作用的前提, 是實現法的價值的必由之路?！盵18]旅游法律的生命力也在于實施, 旅游法律法規的作用和價值也只有通過實施才能得以實現, 旅游立法者的目的也只有在旅游法的實施過程中才能達成。不過, 旅游業發展的不同時期, 法律實施的措施是有所不同的, 監管是全域旅游導引的旅游業轉型時期有效力的措施。旅游業是涵蓋多種經營主體的綜合性產業, 在發展的一般時期, 由于經營主體和所涉及的領域相對明確, 行政執法的依據、規范和方式也就相對穩定, 旅游糾紛解決的機制也較為明確, 行政機關在各自法定職責范圍內程式性的執法基本可以保障旅游市場秩序。全域旅游導引的旅游業轉型時期, 旅游主體多元、旅游業態多樣、旅游資源整合問題更加突出。旅游主體的多元必然引發旅游經營者甚至旅游者魚龍混雜, 少數旅游企業面對旅游資源的整合為了謀求自身利益損害公共利益現象較為突出;旅游業態的多樣必然使一些諸如在線旅游、郵輪旅游、露營地旅游、鄉村旅游等新業態缺乏必要的法律規范, 以公共利益為準則對這些業態進行規制十分必要, 監管正是立足于社會公共利益對多元旅游主體和多樣旅游業態的規引。當然, 過往的各自為政的監管在一定程度上可以發揮一定的實效, 但因其銜接機制不夠完善和政府自身執法資源的有限難以應對綜合性不斷拓展的全域旅游, 創新旅游綜合監管機制就成了適應全域旅游實踐發展的必然要求。

從有效銜接來看, 需要創新綜合監管機制和構建行政執法和刑事司法相銜接的機制。一方面, 由于過往旅游市場是分段監管, 旅游部門主要是監管旅游服務質量、工商部門主要是監管侵害旅游消費者合法權益的行為、公安部門主要是打擊侵害旅游者權益的犯罪行為、質監部門負責的是旅游設施設備的安全監管等, 而旅游行為涉及到上述諸環節, 是一個由無數旅游環節串聯在一起的行為, 各自為政的監管難以對旅游行為的中間環節點尤其是邊界點實施有效監管。同時, 因現行法制對旅游某些新業態的監管缺乏明確規定, 勢必會出現監管盲區, 只有一個由政府至少政府明確某一部門牽頭主導形成合力的機制才會有政府部門擔責邊界點和盲區的監管。再者, 侵害旅游消費者的行為也存在程度嚴重的差異, 如果嚴格區分一般侵害由旅游、質檢、工商等行政部門監管, 而嚴重侵權行為由公安部門打擊, 也可能會出現嚴重程度不易判斷時監管不及時、不到位的情況。且一般行政監管部門發現嚴重侵害旅游者權益的行為不及時移送公安部門, 則可能出現對旅游違法行為打擊不力的情形, 這就需要構建旅游行政執法與旅游刑事司法對接機制。

從克服旅游行政監管機制資源有限性來看, 離不開監管模式由政府單一監管到政府管制與社會性規制相結合的監管機制創新?！罢还芩绾尉髂芨? 也不能明察秋毫, 不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節。它辦不到這一點, 因為這樣的工作超過了人力之所及?！盵19]轉型中的旅游業因其業態的拓展和其主體的擴大, 憑政府機關也難以掌握各種具體的信息和細節, 這就需要引導旅游行業協會加強對旅游業的自律監管。

更為主要的是, 綜合監管有利于創造各類旅游主體遵守法律的良好法治環境。人們遵守法律并不是在于其強制性, 更多地出于對法律正當性的認同, 以公共利益為依歸的旅游監管有助于弘揚和彰顯公共利益, 進而型塑旅游主體遵守旅游法律法規的良好環境?！靶袨槿藢Ψ梢巹t做出何種反應行為, 不僅取決于法律規則及其約束力, 更取決于行為人所處的物質和制度環境。在不同的物質和制度環境下, 相同的規則并不一定會激勵出相同的行為?！盵20]公共利益得到弘揚和彰顯的物質和制度環境激勵了旅游主體對內含公共利益和公平正義的法律的認同和尊重, 旅游法律法規也就會在這種認同和尊重中得到有效實施。全域旅游是在政策和法律雙重規制下展開的, 而政策與法制兩者的功能都在于調和和調解各種錯綜復雜和沖突的利益, “以便使各種利益中大部分或我們文化中最重要的利益得以滿足, 而使其他利益最小的犧牲”, 旅游監管恰是實現旅游政策和法制保障公共利益功能的有效途徑[21]。旅游市場監管的本質是以公共利益為準則評價旅游主體的行為, 只有符合公共利益的旅游主體行為才能得到肯定, 而公共利益實際上也就是整體上保障旅游主體的正當權益, 從而使個體利益在這種保障過程中得以實現?！叭藗円笳枰蕴峁┑哪切┳顬橹匾墓伯a品, 并不是對任何特定需求的直接滿足, 而是對某些條件的保障, 從而使個人和較小的群體在這些條件下得以享有較有力的機會以滿足彼此的需求?！盵22]正當利益得到保障是旅游者自覺接受進而遵守旅游法律法規的行動理由。

注釋
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3[3]《憲法》第89條及《地方人名代表大會與地方人民政府組織法》第59條。

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5[5]中央委員會.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[Z].2013-11-15.

6[6]國土資源部.住房與城鄉建設部, 國家旅游局.關于支持旅游業發展用地政策的意見[Z].2015-11-25.

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