摘    要：

附屬立法、行政執法、司法適用等是旅游法實施機制的傳統形態。國務院深入推進“放管服”改革、旅游新業態不斷呈現及倡導文明旅游的今天,對旨在保障旅游基本秩序的旅游法傳統實施機制進行創新,使旅游法實施在滿足基本功能基礎上承載促進旅游發展功能,成為旅游法制發展的客觀必然。旅游法實施機制在新時代要順應政治、經濟、社會發展需要,發揮促進旅游發展之效力應遵循效益原則、激勵原則與規制原則,需融通標準與政策型構激勵促進機制、強化相關主體協同健全協商合作機制、藉由流程再造完善實施評價機制。

作者簡介：湯靜,女,湖南師范大學法學院博士研究生,湖南師范大學旅游學院副教授。;

收稿日期：2019-08-31


The Theoretical Logic and Realistic Path of the Innovation of the Implementation Mechanism of Tourism Law
TANG Jing
School of Law,Hunan Normal University College of Tourism,Hunan Normal University
Abstract：
Subsidiary legislation,administrative law enforcement and judicial application are the traditional forms of the implementation mechanism of tourism law.Today,when tourism reform islargely encouraged and new business types continue to present,it is necessary to innovate the traditional implementation mechanism of tourism law aimed at ensuring the basic order of tourism,and it is an objective necessity for the implementation of tourism law to carry out the function of promoting tourism development on the basis of meeting the basic functions.In the new era,the implementation mechanism of tourism law should meet the needs of political,economic and social development,following the principles of benefit,incentive,and regulation.It is necessary to integrate the incentive promotion mechanism of standards and policies,strengthen relevant subjects to cooperate and improve the consultation and cooperation mechanism,and improve the implementation and evaluation mechanism through process reengineering.

Received： 2019-08-31


旅游法實施機制是使“紙上的旅游法”變為“行動中的旅游法”,進而使旅游法制取得實效的制度安排。出臺于我國旅游管理體制改革完善時期的《旅游法》明確規定了保障旅游基本秩序的附屬立法、行政執法和司法適用等傳統類型實施機制,為旅游法實施提供了常規運行模式。然而,隨著其后國務院“放管服”改革的深入推進,旅游業大發展呈現出多種旅游新業態,如何藉由旅游法制實施達致促進旅游發展之效果更加引人關注。旅游法實施機制當在提供法制常規運行模式基礎上,更多關注促進旅游發展實質效果,其制度創新與發展成為不斷開展的實踐,探索旅游法實施機制創新成為提升旅游品質的時代話題。

一、旅游法實施機制創新的實踐動力與理論邏輯
“法律隨著它所調整的社會運動的主流向前發展?！盵1]黨的十八大后,我國的政治經濟文化體制發生了深刻變革,旅游業在這變革過程中獲得了飛躍發展,旅游法制實施的現實基礎與條件也相應變化,在回應變化著的實施基礎與條件中,旅游法制實施機制正逐步發展并衍生出新類型。

政府職能轉變過程中,國務院推行的“放管服”改革是推動旅游法實施創新的重要實踐基礎?！堵糜畏ā奉C行兩年后的2015年,國務院首次提出“放管服”改革,要求政府轉變職能、簡政放權,其后推行了一系列減少行政許可、取消資質資格要求的激發市場主體活力的舉措,旅游法制相應進行了修訂完善。2016年,國家修改《旅游法》廢除領隊證行政許可;國務院修訂《旅行社條例》取消旅行社設立前置許可程序;隨后,當時的國家旅游局廢止了《導游人員管理實施辦法》和《出境旅游領隊人員管理辦法》,旅游法制呈現放松規制態勢。黨的十九屆四中全會進一步強調“深化行政審批制度改革,改善營商環境,激發各類市場主體活力”,放松對旅游規制的進程進一步加快。放松規制下的旅游法制在通過傳統機制實施中推行旅游法治的同時,必然創新運用公平競爭、條件優先、政策扶持等方式對旅游法主體踐行旅游法制行為進行政策鼓勵與優惠,進而全面激發市場主體活力,《旅游法》個別條款規定的激勵制度將在實施中創新成激勵促進新機制。

“放管服”改革推動下的旅游新業態和市場作用的更大發揮構成旅游法制實施機制創新的直接動力?！胺殴芊备母镌谝欢ǔ潭壬鲜抢眄樥c市場的關系,更大程度發揮市場在旅游資源配置中的決定性作用和激發市場主體活力。市場主體作用的更大發揮客觀上要求旅游市場在遵循法律規范的基礎上,強化市場規則對旅游業的引導功能,破除行政干預和門票依賴模式下的地區壟斷和行業壟斷,行業協作與跨區域協同成為推動旅游法制實施的又一方式,創新協同合作機制成為發展方向。市場主體活力之激發使旅游新業態日漸增多,紅色旅游、全域旅游、高端定制旅游、研學旅游、虛擬旅游、主題旅游的新樣態或業態不斷呈現,促使旅游行政管理演化為旅游大眾治理。大眾治理樣態下的旅游活動中,更多地發揮旅游行業組織的自律管理功能及政府提供更有助于旅游業發展的服務成為客觀必然。推動旅游行業服務標準的制定和提供公共服務設施、政策引領與激勵成為保障與維護旅游大眾治理的有力工具,更呼喚激勵促進機制推動旅游法制有效實施。

破解旅游業迅速發展和新業態下的“不文明行為”成為旅游法實施機制創新的又一動因。近年來,在旅游業迅速發展、出游人數不斷增加的同時,旅游不文明行為不斷曝光,盡管不文明行為本質上屬于道德范疇,卻影響和妨礙法制實施。道德作為通過社會輿論對人們行為發生約束與影響的社會規則,不易轉化為“控制性”社會規則——強制性法律規則,難以通過正式規則發揮作用。創新規則表達形式,將旅游文明行為準則和社會公德轉化為“促進性規則”,成為遏制不文明旅游行為不斷推進的實踐。2016年8月,原國家旅游局發布了“中國公民文明公約”,新規則推動了相應實施措施的發展。2018年文化和旅游部印發了《旅游市場黑名單管理辦法(試行)》,以激勵促進機制實施“促進性規則”。實踐證明,激勵促進機制有助于推動“促進性規則”實施,其發展完善成為必然趨勢。

旅游業發展的實踐基礎與條件變化是推動旅游法實施機制創新之實踐動力。而從理論視角看,機制、體制、制度的內涵及其關系決定在旅游法制和實施體制完善后,實施機制創新成為其有效實施的關鍵點。旅游法實施制度(System),主要指正式制度。鑒于我國旅游領域實際上起作用的主要制度類型包括正式公布且要求全面貫徹實施的國家旅游法律、旅游政策和行政規范性文件。因此,這里的旅游制度主要是以《旅游法》為核心的法律體系及與之相適應的政策文件系統。體制(System),一般指建立在正式制度基礎上的作為不同領域和不同組織間地位、權責等基本關系的整體性架構?？梢?制度與體制之間相輔相成:體制依靠制度以維系其合法性和規范化,制度通過體制發揮功能,二者的存在形式都具有規范、明確和靜態的特征。機制一般是指機器零部件之間的構造和工作原理,后來被廣泛應用于自然科學和社會科學,說明事物和社會的部分與整體之間、特定對象內部組成部分或結構要素之間的相互作用、相互制約的關系及其實現特定功能的方式。相對于制度和體制,其顯著特點在于動態性和實踐性,即通過制度確立的目標、動力和路徑的相互作用,使制度運行起來,維系、規范和調整相關主體間的關系,實現預期目標的過程。這在根本上決定了機制對制度實施和體制運行的樞紐地位和關鍵作用。從法律的存在方式而言,制度和體制相當于“紙上的法律”,而機制類似于“行動的法律”。由此,機制是制度的具體、動態和現實的轉化,離開了制度確認,機制就無法可依,缺乏存在的前提;而缺乏機制或者機制不健全,制度就會虛置,徒有其名。機制一方面有賴于體制提供的運行框架,也就是說體制從整體上決定了機制作用的范圍和創新的空間;另一方面,機制對自身所依附的體制也有一定的反作用,既可以促進也可能制約體制的完善和發展,最終影響制度功能的實現。在制度轉化、實現的過程中,體制與機制類似于骨骼與肌肉、肌腱、韌帶的關系,有機協調共同致力于人體的運動功能的實現[2]。就《旅游法》實施而言,《旅游法》立法本身的科學性及其2016年、2018年兩次修改的與時俱進性,為《旅游法》實施體制和運行機制提供了較好的制度基礎。隨著《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》《關于深化文化市場綜合行政執法改革的指導意見》(中辦發[2018]59號)的全面貫徹實施,各級人大、政府進行相應法律、法規的立改廢工作和機構重組、職責調整和人員轉隸順利完成。應該說《旅游法》實施的制度和體制方面的主要瓶頸基本突破,實施機制問題已成為影響《旅游法》有效實施的關鍵要素,其必然隨著制度、體制的完善而發展。

二、旅游法實施機制創新應遵循的原則
旅游法治發展推動機制創新,而旅游法實施機制的創新,既涉及旅游法制實施主體、方式與程序的健全與變革,也涉及制度有機運行的動態過程,通常以一定的基本原則指引為基石與基點。旅游法實施機制創新的根本目的在于有力推動旅游法制有效實施、保障旅游市場秩序,進而激發市場主體活力,提升旅游品質與效益。主要原則應包括效益原則、激勵原則與規制原則。

(一)效益原則
效益,是管理學中常用的詞匯,“最早用于投資項目管理、人力資源管理等方面,后來又被運用到公共管理當中”[3]2。在行政領域,效益往往被稱為“績效”,但不管是“效益”還是“績效”,其實都是衡量產出與投入、實際與預期的數量關系的特定用語。而在旅游法領域中,效益原則是指旅游法實施機制的創新需要遵循社會效益、經濟效益和生態效益相統一的綜合目標體系,其實際上對旅游法實施機制的實際效果與實踐目標提出了符合旅游法發展的新要求。

首先,社會效益是目的。在旅游法實施機制的制度化運作、改革與發展進程中,社會效益作為黨和國家意志與廣大人民群眾意愿和需求高度統一的體現,主要表現為兩個層面:一是制度化層面的社會效益,主要體現為各類旅游法律規范政策所構成的制度體系對社會及其成員的規制與指引。這是社會效益的“投入”端、“預期”端,屬于社會效益的成本范疇。二是實際運作層面的社會效益,主要表現為旅游法制度體系的實際運作,以及旅游法實踐中未被制度化的規則與實際需求?？梢?該層面既包括社會效益的實際“產出”端,又將已經付諸實踐或期待被付諸實踐的社會需求納入其中,是鮮活社會實踐與客觀社會需求的統一。從兩個層面的合體來看,社會效益之所以是效益原則的目的性要素,來自于社會效益對法律實施與社會需求而言的根本性地位,任何推動旅游法律實施機制的創新性實踐,都必須基于社會效益這一根本價值要求。

其次,經濟效益是支撐。所謂經濟效益是支撐,意指旅游法律實施機制創新的效益原則需要通過產業發展的經濟效益獲得支持。這不僅符合“效益”一詞在管理學、行政學領域的傳統定義,同時也不違背我國旅游法對旅游業發展促進的制度初衷,何況旅游業本身作為一種社會產業和經濟活動,必須要有經濟效益作為支撐。其重要性體現為兩個方面:一是經濟效益是旅游業健康發展的晴雨表。旅游業屬于消費產業,是重要的現代服務業,而且“旅游業資源消耗低、關聯產業多、帶動作用大”[4]10,旅游業及其從業者群體能否在旅游經營中獲得經濟效益,不僅關系著產業發展的前景和從業群體的活力,更是奠定了整個旅游產業的物質支撐力。二是經濟效益是旅游法實施機制是否恰當的試金石。實踐證明,任何部門法所調整的產業與經濟活動都會對該部門法的發展,尤其是法律實施機制的改革與發展產生明顯的反作用。因此,在法律實施機制運用是否得當這一關鍵問題上,完全可以從旅游業的發展狀況中得到基本的結論,并在經濟效益的支撐下推動旅游法實施機制的創新。

最后,生態效益是保障。生態效益作為效益原則的保障性要素,突出的是生態效益對旅游業發展和旅游法實施機制創新的保障性功能。重視生態效益,既是貫徹綠色發展理念的重要體現,也是建設生態文明的基本前提,更是“建設美麗中國,努力開創社會主義生態文明新時代”[5]的必然之義。從旅游法實施機制的內在要求看,落實生態效益的保障性地位,需要從以下兩個方面著重把握:一是認識生態效益與經濟效益的一體性?！敖鹕姐y山和綠水青山的關系,歸根到底是正確處理經濟發展和生態環境保護的關系?！盵6]244-245習近平總書記從生態效益與經濟效益一體性的本質出發,生動形象且入木三分地提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要理念,指出了生態效益與經濟效益既不能相互代替,也不能相互對立的辯證關系。二是認可生態效益對社會效益、經濟效益的推動性。在工業文明之前和工業文明的早期,生態文明不僅是無償的,甚至被認為是無限的,經濟效益的獲得與生態效益的放棄往往被認為是不可兼得的。但是,隨著社會認識的不斷提高而逐漸發現,經濟效益的增長不僅不能以犧牲環境效益為前提,相反,環境效益可以推動社會效益、經濟效益的提升,而且“堅決摒棄以犧牲生態環境換取一時一地經濟增長的做法”以及“推動形成綠色發展方式和生活方式”[6]247等重要認識,已逐步成為全社會的基本共識,生態效益的保障性日漸突出。旅游法的實施必然要有助于保障旅游活動的生態效益并通過實施機制達至此目標。

(二)激勵原則
作為旅游法實施機制創新需遵循的一項基本原則,激勵原則不僅體現了社會主義市場經濟體制下法律實施活動對旅游業涉及的市場經濟規律的遵循以及市場參與主體的尊重,而且還表現為旅游法實施機制對旅游業活力的釋放效應與動力的激發功能。從作用形式來看,激勵原則在旅游法實施機制的創新進程中主要有以下兩種作用形態。

第一,活力釋放效應。
活力釋放效應指激勵原則對旅游法實施機制中現有客觀方面的積極要素所產生的“松綁”效果,從而在最大限度上推動旅游業發展與旅游法律規范實施的作用形態。根據旅游法實施機制的相關理論與實踐,活力釋放效應中的“活力”(積極要素)主要存在于以下兩個領域:一是市場作用領域。社會主義市場經濟雖然在制度本質上不同于以往的市場經濟,但在規律方面依然遵循市場經濟的基本規則。激勵原則就是要在旅游法實施機制的創新中,為符合制度發展的市場松綁,最大限度釋放市場活力。二是旅游業的產業發展。旅游業是旅游法實施機制的基本關注對象,由旅游業的發展所形成的旅游產業是目前該領域較為活躍的因素,激勵原則在這方面的作用就是要激發產業優勢,釋放產業能動性,推進旅游產業發展。

第二,動力激發功能。
動力激發功能指激勵原則對旅游法實施機制中相關主體的主觀能動性所產生的導向性作用。就旅游法實施機制而言,動力激發功能主要作用于以下三類對象:一是旅游從業者。旅游從業者是旅游活動的主要組織者、經濟受益者與風險承擔者,旅游法實施機制的創新必須高度重視旅游從業者經營動力的激發。從當前旅游法規范的視角來看,激勵原則對于旅游從業者的動力激發功能既有正向激勵的形式,例如保護、支持、鼓勵、獎勵等,也有負向激勵的模式,例如罰款、沒收違法所得、暫扣或者吊銷證照、責令停業整頓等。但無論是哪種激勵形式,其初衷均是為旅游從業者的經營動力提供正確的導向。二是旅游者。從旅游作為一項社會經濟活動的本質來看,旅游者是旅游活動的積極參與者,也是旅游活動中權益易受侵害的一方,其參與法律實施機制創新的動力來自于旅游者自身經濟利益以及與旅游相關利益的實現期待;而從法律關系的角度來看,旅游者是旅游法律關系的基本主體,旅游者作為旅游活動的首要利害關系人,雖然在旅游活動中往往以旅游服務合同當事人的身份參與到旅游法的實施中,但也正是這一緣故,激勵原則的動力激發功能對旅游者的作用期待具有了其他主體所不具備的親歷性與堅定性。三是規范實施者。所謂的規范實施者是一個廣義的范疇,既包括行政執法者(執法機構與執法人員),也包括司法適用者(司法機構與司法人員)。這是因為無論是行政執法,還是司法適用,對于旅游法實施機制的制度化而言,這兩類主體均是規范實施者的角色,雖然它們不是旅游業的相關主體,但其職務行為的一舉一動均會對旅游業的發展與旅游法的實施形成顯著的社會效應。因此,激勵原則作用于規范實施者的動力激發功能就主要體現在它們對旅游法律規范的嚴格實施與創造性適用,同時輔之以相應的獎懲機制。

(三)規制原則
如果說效益原則注重的是外在效果,激勵原則關注的是內在動因,那么規制原則強調的就是最低限度的干預,它是法律實施機制及其制度化的安全閥,構筑了旅游法實施機制創新的兜底性原則。伴隨著法律實施機制研究的不斷推進,“在實踐領域,規制的成熟不僅表現為共識日漸達成,也表現為專業化程度的日漸增強”[7],規制原則的功能體系也隨之漸漸明晰。

規制原則是旅游法傳統實施機制遵循的原則,其功能在于通過實施旅游法中“禁止性”和“強制性”規定來保障旅游公正,推動旅游法實施;在旅游新業態推動下則需要拓展新功能,促進實施機制發展。其作用新領域主要包括提升旅游效率和遏制旅游行為失范。

首先是提升效率。規制原則對旅游業的服務標準建設提出了要求,明確了國家在建立健全旅游服務標準方面的義務。從旅游行業的特點來看,服務標準的制定與推廣,既有利于提高旅游經營者的管理效率,還有利于提升旅游者識別服務水平的能力,更有助于提升旅游行政部門監管活動的可接受性和實效性,方便公眾辨識的服務標準成為了提升三方效率的有力工具。其次是遏制失范。在日益復雜的法律實施環境下,傳統的市場失靈現象往往通過政府干預的方式得到彌補,后來出現的政府過度干預弊端可以通過調節政府權力范圍與方式得以緩解,但要繼續面對并遏制日益嚴峻的政府與市場雙失靈的失范風險,規制原則在旅游法實施機制創新的過程中必須得到重視,其核心就是綜合運用規制原則特有的作用形態。

而從法律實施機制創新的效果來看,規制原則發生現實作用還應當以特定的形態得以呈現。一般認為,規制原則的作用形態主要包括綜合協調與統籌發展兩大塊。其中,綜合協調就是指規制原則所體現出的整體聯動機制,該機制集中體現為旅游法實施過程中的一系列的綜合協調制度運作機制?！斑@些綜合協調機制對旅游業的發展都起到了不可替代的促進作用”[4]17,即不僅強化了傳統旅游法實施機制的實效,更有利于加快新型旅游法實施機制的制度化步伐。統籌發展主要是指法律實施機制創新對旅游業所涉及的多個行業(產業)所秉持的協調統籌方針。統籌發展不僅可以在國家層面上使旅游業與相關行業(產業)逐步構成相輔相成的系統產業群落,還能促使各地方根據實際情況,對本行政區域的旅游業發展和監督管理進行統籌協調,從而達到規制原則所要達成的制度化目標。

三、旅游法實施機制創新的實踐基礎與現實路徑
如果說旨在保障秩序的傳統型法律實施機制為旅游法律規范的實施提供了常規的運行模式,那么在旅游法實施機制創新基本原則指引下,更加關注促進旅游發展之法律實施成效的旅游法實施機制新形式則成為旅游法治發展新要求。在現行制度和實踐基礎上,將已有的靜態制度規范與實踐做法通過規制、政策支持、流程再造等方式轉為動態的運行機制十分有必要。

(一)融貫標準與政策,型構激勵促進機制
形成于旅游管理體制改革完善時期的《旅游法》之主旨在于實現有法可依,為旅游及旅游業提供基本行為規范以保障旅游秩序,其所規制的實施機制側重于執法與司法,對如何通過旅游法實施統一旅游主體行為標準和釋放旅游市場活力關注不充分,難以達到旅游法促進旅游業發展之功效。在現有實踐與制度基礎上,融貫標準與政策型構激勵促進機制是實現旅游法制促進旅游發展之客觀必然。

就統一旅游主體行為標準以規范執法與司法而言,旅游法僅對“旅游”“旅游業”等概念有宏觀規定,對旅游標準既缺乏規定,也對標準的制定缺乏授權規定。其實,標準是相關主體社會活動的直接指引,也是法律秩序生成的制度前提,只有率先在標準引領上下足了功夫,藉由標準及其在實踐中的不斷完善,才能為旅游法規范與無限復雜多變的旅游行為及時有效對接,形塑真正可用之旅游法,提升旅游法實施之品質?？上驳氖?旅游行政管理部門關注到了這一突出問題,在近年開啟了標準規制。原國家旅游局近些年先后下發了《全國旅游標準化發展規劃(2016—2020)》(旅發[2016]48號)和《旅游業國家標準和行業標準制訂修訂工作管理辦法》(旅辦發[2016]274),旅游標準化工作已經基本形成“政府部門指導、行業協會運作、企業共同參與”的工作格局。相比之下,旅游服務標準作為旅游業標準化工作及其標準體系建設的一項重要內容,面臨的是更加復雜多樣的旅游服務內容,從《全國旅游標準化發展規劃(2016—2020)》的規定來看,僅在旅游產品與業態標準的子項目中,就已有45項內容列入了產品標準CY201的發展規劃。這項工作在當前和未來的持續推進,將深化旅游法制規則引領機制之價值。不過標準的制定只是起步,示范引導激勵機制是激發相關主體實施標準積極性、推動旅游法實施效果提升的實踐呼喚。

就釋放旅游主體活力而言,現行《旅游法》第23、24、27條分別對政策扶持、資金安排傾斜、旅游職業發展等進行了規范:規定了推進旅游休閑體系建設、推動區域旅游合作、促進旅游與其他產業融合發展以及扶持老少邊窮地區旅游業發展等內容,明確了國務院和縣級以上地方政府對旅游業發展的資金傾斜安排,確定了旅游基礎設施建設、旅游公共服務體系構建和旅游形象推廣等三類政府資金投向,粗略規定了國家對發展旅游職業教育和職業培訓的鼓勵和支持。其實,對旅游業的保障與發展,“一方面需要法律法規的健全完善,另一方面也需要政府制定有針對性的政策,對旅游業發展進行引導和扶持”[4]52。這不僅是由政策本身的特點所決定,更是旅游政策對旅游業健康發展的獨特功能使然。上述產業政策、資金等扶持制度具有更為明顯的激勵與支持屬性,其實施顯然有別于一般意義上的行政執法,其推進必然強化旅游法實施激勵促進機制的健全與發展。

釋放旅游業活力不僅在于相關政策支持,更在于對誠信的激勵。就當前旅游業實踐來看,型構失信懲戒制度是對誠信最為有效的激勵。行業失信懲戒制度是一種新型保障機制,對行業違法行為人而言,進行失信懲戒進而限制其從事相關行業活動,往往比單純的經濟懲罰更具威懾力。國務院及旅游主管部門新近先后出臺了《國務院辦公廳關于加強旅游市場綜合監管的通知》(國辦發[2016]5號)和《文化和旅游部關于印發《旅游市場黑名單管理辦法(試行)》的通知》(文旅市場發[2018]119號)兩項重要規定,以發揮這一新型機制的規則引領效力。目前,已經初步“建立旅游信用信息公示制度,將旅游經營服務不良信息記錄與企業信用信息公示系統對接”等制度,行政處罰與信用懲戒并行新機制呈發展趨勢,“將嚴重違法失信的旅游市場主體和從業人員、人民法院認定的失信被執行人列入全國或者地方旅游市場黑名單”。實踐中,旅游者的嚴重不文明行為已納入到“旅游不文明行為記錄檔案”制度,截至2018年9月,共有35人被納入文化和旅游部發布的旅游“黑名單”。目前,這一囊括旅游經營者、旅游從業者、旅游者以及失信被執行人等相關主體的旅游行業失信懲戒方式已經形成。然如何統一實施主體、規范實施程序進而提升實施效果,還有待激勵促進型實施機制之構建。

(二)強化相關主體協同,健全協商合作機制
現行《旅游法》總體上規范了旅游者、旅游經營者及旅游行政管理部門的權利(力)、義務與職責,經由傳統實施機制可形成旅游市場基本秩序,然旅游業如何適應“放管服”改革要求和順應旅游業新業態發展,現行旅游法制框架缺乏相應機制,難以適應旅游業發展新要求。遵循實施機制創新原則,健全協商合作制是使旅游法適應時代變化的必由之路。

“放管服”改革本質在于厘定政府與市場的關系與邊界,對旅游法實施而言,就是有效實施旅游法中切合市場要求的規則,讓市場在旅游發展中發揮更多作用。市場規則是旅游產業健康發展的生命線,脫離了市場規則的約束,旅游市場必將走向不正當競爭甚至產生壟斷。從目前的實際情況來看,旅游市場需要建立健全符合法律規范與市場經濟規律的產業運營模式,尤其要破除行政干預、單純門票經濟模式下的行業壟斷與地區壟斷,強化市場規則的產業引領效應。與此同時,嚴格落實《旅游法》第8條明確的行業組織自律管理制度,支持各類旅游行業組織的自律管理。這離不開旅游行政管理部門與行業組織的管理協同構建相應聯動機制,使旅游行政管理部門對旅游從業組織、從業人員的監管主要通過授權自律管理(《旅游法》第8條規定:依法成立的旅游行業組織,實行自律管理)的同時,加強與旅游行業組織的協同溝通并對其進行適當監管。這正是旅游法制實施的新方式。旅游業發展新業態在法治視角主要有PPP與特許經營兩種現代合作行政的典型形態。PPP是政府與社會資本合作實施文化與旅游融合發展項目,為社會提供公共服務的旅游新業態?！段幕吐糜尾?、財政部關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(文旅產業發[2018]96號)規定了旅游領域的PPP模式的基本準則、適用范圍、項目運行紅線、合作共贏原則等內容。其核心在于“鼓勵各類市場主體通過競爭性方式參與文化領域PPP項目,在平等協商的基礎上訂立合同,實現合作共贏”。旅游PPP項目實施的協議方式并非簡單地依據現行旅游法制規定就能成功,而更多依賴旅游行政管理部門與相應社會資本方協商達成合意并依據合意在項目推進過程合作實施才能達到雙方預期,型構具體的協商合作機制十分必要。旅游法領域的特許經營主要是行政特許經營。它的典型運作方式是政府按照有關法律法規規定,通過市場競爭機制確定并授予相關法人或者其他組織特定領域的經營資格。相關主體根據協議約定在一定期限和范圍內從事某項經營活動,并以協議作為雙方權利義務和風險分擔依據?，F行旅游法主要對旅游業務經營的行政特許與旅游項目經營的行政特許進行了規范?！堵糜畏ā返?8條規定:旅行社經營出境旅游、邊境旅游的,除了取得旅行社設置的一般行政許可以外,還應當依照國務院規定的具體條件,依法取得相應業務的經營許可(即業務經營的行政特許)后方可從事相關經營活動?！堵糜畏ā返?7條規定:旅行社經營高空、高速、水上、潛水、探險等高風險旅游項目的,應當依照國家有關規定,取得相應項目的經營許可(即項目經營的行政特許)。這主要是基于前述所列舉項目超出旅游行政部門主管職權范圍,根據行政職權與項目類型的對應性原則,自然要取得相關行政部門的項目經營特許。旅游行政特許經營是旅游行政部門根據相對人意愿,依照相關規定授予旅游行政相對人某種行政特許權的行政許可,但并非簡單行政許可行為。許可只是起點,其具體實施需要經營者與監管者一定程度的合作,合作協商機制更有助于特許經營制度的全面有效實施。

(三)藉由流程再造,完善實施評價機制
傳統的附屬立法、執法、司法等機制根本功能在于保障旅游基本秩序,然而變化著的旅游與旅游業存在著對守法與變法的雙重訴求、對執法與司法部門適法績效的改善與提升期待。對旅游法實施的狀況、效果與存在的問題進行系統化考察并得出相應結論,進而將結論反饋回相關主體,為相關立法、執法、司法部門充分運用結論信息,理性反思過往成就與不足,科學設計未來的制度和計劃行為提供科學依據,成為旅游法實施范疇的應有拓展。將《旅游法》規定的實施評估制度提升為旅游法實施評價制度,成為順應此種拓展的邏輯必然。

就制度基礎而言,現行《旅游法》規定了三項評估制度:(1)旅游發展規劃執行情況評估制度?！堵糜畏ā返?2條對此制度做了初步規定,文旅部2019年5月頒行的《文化和旅游規劃管理辦法》(文旅政法發[2019]60號)將該規定內容進一步豐富為:地方文化和旅游行政部門依據相關法律法規的規定,或本地人民政府賦予的職責要求,開展規劃編制和實施工作。同時,還應當組織對旅游發展規劃的執行情況進行評估,并向社會公布。(2)旅游景區和旅游目的地安全風險評估制度。對于旅游景區的安全風險評估,《旅游法》第42條明確了景區的安全風險主體責任,設置了景區在自主評估滿足法定安全條件的前提下,應當聽取旅游主管部門的意見的后續義務。而在旅游目的地風險評估方面,《旅游法》第77條規定了旅游目的地安全風險提示制度,要求有關部門將旅游安全作為突發事件監測與評估的重要工作內容,并制定相關風險提示的級別劃分與實施程序。該兩項制度需有關部門規制相應實施機制以推動實施。(3)旅游產品和服務的監測評估制度。旅游經營者與旅游者的旅游法律關系主要體現在旅游產品買賣和旅游服務的供給,而旅游產品質量與服務水平的高低必然決定了旅游者權益實現程度的高低。要提高產品質量與服務水平,加強該領域的監管必不可少。為此,《旅游法》第79條第2款專門規定了針對旅游產品和服務的安全檢驗、監測與評估制度,要求旅游經營者采取必要措施防止旅游危害的發生。上述諸條文對規劃、風險、監測等評估制度的實施主體與方式有初步規定,但缺乏評估反饋機制,未形成有效的閉環式評價流程,待進一步發展為實施評價機制。

評價,“本質上是一個判斷的處理過程”[3]2。雖然評價的參照體系與目標設定往往都力求客觀公正,但“任何一個客觀正確的評價,都離不開社會發展水平和時代觀念的制約”[8]。實施評價機制需要評估機構依據相關評估標準,對旅游法實施的具體情形進行系統化考察與審議進而得出結論性建議。實踐中,上述實施評估行為往往需要轉換為調研、審議與結論等三個環節。調研環節是在實施評價啟動后,評價主體對待評價對象的事實搜集活動,它是實施評價機制的基礎性環節,為相關評價提供事實根據。審議環節則是評價主體依照評價標準和評價規范,對調研環節獲取的待評價對象進行針對性的比對審查,并為擬定評價結論做準備。結論環節是指評價主體在綜合考量相關因素后,發布正式評價結論,甚至建議啟動反饋、糾正機制的評價活動。旅游法領域實施評價的三個基本環節與前述三種實施評估制度是不同觀察視角的產物,二者從制度與流程上共同描繪了當前旅游法領域實施評價機制的基本面向。靜態的旅游法實施評估制度應該在實施流程三個基本環節不斷健全與完善的基礎上發展并定型為實施評價機制。